Doanh nghiệp nhà nước là gì? Nghiên cứu khoa học liên quan

Định nghĩa doanh nghiệp nhà nước

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là tổ chức kinh tế trong đó Nhà nước nắm giữ toàn bộ hoặc phần lớn quyền sở hữu, đồng thời có khả năng kiểm soát trực tiếp các quyết định chiến lược, tài chính và quản trị. Theo Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), doanh nghiệp nhà nước là các tổ chức mà chính phủ có khả năng kiểm soát thông qua quyền biểu quyết, quyền bổ nhiệm thành viên hội đồng quản trị hoặc thông qua các quy định pháp lý đặc biệt.

Tại Việt Nam, Luật Doanh nghiệp 2020 xác định DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu hơn 50% vốn điều lệ hoặc cổ phần có quyền biểu quyết. Đây là sự điều chỉnh so với luật cũ, nhằm làm rõ giới hạn kiểm soát và phân loại giữa doanh nghiệp 100% vốn Nhà nước với doanh nghiệp có vốn Nhà nước chi phối. DNNN có thể hoạt động dưới hình thức công ty TNHH một thành viên, công ty cổ phần hoặc các tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập theo nghị định riêng.

Bản chất pháp lý của DNNN kết hợp giữa hai vai trò: vừa là đơn vị kinh tế độc lập với tư cách pháp nhân, vừa là công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế – xã hội của Nhà nước. Việc xác định đúng phạm vi và đặc điểm của DNNN là cơ sở để xây dựng cơ chế quản trị phù hợp, đảm bảo tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình.

Phân loại doanh nghiệp nhà nước

Doanh nghiệp nhà nước có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau tùy vào mục tiêu quản lý và đánh giá chính sách. Phân loại chính thường dựa trên tỷ lệ vốn sở hữu của Nhà nước, chức năng hoạt động và cơ chế tài chính. Việc phân loại này giúp xác định vai trò, mức độ can thiệp và kỳ vọng hiệu quả từ các DNNN khác nhau.

Phân loại theo tỷ lệ sở hữu Nhà nước:

• DNNN 100% vốn nhà nước: Toàn bộ vốn điều lệ thuộc về Nhà nước, thường áp dụng cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, năng lượng chiến lược hoặc độc quyền tự nhiên như truyền tải điện, khai thác tài nguyên thiên nhiên.
• DNNN có vốn nhà nước chi phối: Nhà nước nắm giữ trên 50% cổ phần có quyền biểu quyết, có thể can thiệp vào các quyết định quan trọng về đầu tư, nhân sự và chiến lược phát triển.

Phân loại theo chức năng hoạt động:

• DNNN hoạt động công ích: Thực hiện các dịch vụ phục vụ lợi ích công cộng như cấp nước, thu gom rác, vận tải hành khách công cộng, giáo dục và y tế công. Các doanh nghiệp này có thể được Nhà nước trợ giá hoặc giao nhiệm vụ không vì mục tiêu lợi nhuận.
• DNNN thương mại: Hoạt động theo cơ chế thị trường, hướng đến mục tiêu lợi nhuận, cạnh tranh trực tiếp với khu vực tư nhân.

Bảng dưới đây tổng hợp một số hình thức phân loại phổ biến:

Tiêu chí phân loại	Loại hình	Đặc điểm
Tỷ lệ sở hữu	100% vốn Nhà nước	Hoạt động trong lĩnh vực nhạy cảm, độc quyền
Tỷ lệ sở hữu	Nhà nước chi phối (>50%)	Tham gia thị trường, có yếu tố quản trị hỗn hợp
Chức năng	DNNN công ích	Cung cấp dịch vụ thiết yếu, không đặt nặng lợi nhuận
Chức năng	DNNN thương mại	Hoạt động vì lợi nhuận, cạnh tranh thị trường

Vai trò kinh tế và xã hội của doanh nghiệp nhà nước

DNNN đóng vai trò then chốt trong định hình chính sách công, ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm an sinh xã hội. Trong nhiều nền kinh tế đang phát triển, DNNN là lực lượng chủ đạo trong đầu tư hạ tầng, đảm bảo nguồn lực cho các ngành chiến lược, và tạo điều kiện để khu vực tư nhân phát triển theo định hướng của Nhà nước.

DNNN được sử dụng như công cụ để kiểm soát những lĩnh vực mang tính sống còn đối với nền kinh tế quốc dân. Ví dụ, trong lĩnh vực năng lượng, các doanh nghiệp như EVN (Việt Nam) hoặc EDF (Pháp) đóng vai trò quyết định trong quản lý nguồn điện, đảm bảo không bị gián đoạn chuỗi cung ứng.

Các vai trò chính của DNNN trong nền kinh tế:

• Giữ ổn định giá cả hàng hóa thiết yếu như điện, nước, xăng dầu
• Thực hiện đầu tư dài hạn mà khu vực tư nhân không có khả năng hoặc không muốn tham gia do lợi nhuận thấp hoặc rủi ro cao
• Góp phần bảo đảm an ninh quốc phòng và chủ quyền kinh tế
• Thực hiện chính sách xã hội qua tạo việc làm, hỗ trợ vùng khó khăn

Trong bối cảnh khủng hoảng toàn cầu (như đại dịch COVID-19), nhiều DNNN được huy động để ứng phó, từ sản xuất khẩu trang y tế đến duy trì chuỗi cung ứng lương thực, cho thấy vai trò đặc biệt trong các tình huống khẩn cấp.

Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước

Hiệu quả hoạt động là một trong những tiêu chí then chốt để đánh giá vai trò và tính cần thiết của DNNN trong nền kinh tế. Mặc dù có quy mô lớn và nắm giữ nhiều tài nguyên, nhiều DNNN lại hoạt động kém hiệu quả do cơ chế quản trị yếu, thiếu minh bạch và bị chi phối bởi mục tiêu chính trị nhiều hơn là mục tiêu kinh doanh.

Chỉ số tài chính thường được sử dụng để đánh giá hiệu quả gồm:

• ROE (Return on Equity): $ROE = \frac{\text{Lợi nhuận sau thuế}}{\text{Vốn chủ sở hữu}}$
• ROA (Return on Assets): $ROA = \frac{\text{Lợi nhuận sau thuế}}{\text{Tổng tài sản}}$

Theo báo cáo của IMF, các DNNN trên toàn cầu trung bình có ROA thấp hơn doanh nghiệp tư nhân trong cùng lĩnh vực khoảng 30–50%. Nguyên nhân chính bao gồm đầu tư không hiệu quả, bộ máy cồng kềnh và thiếu động lực cạnh tranh nội tại.

Một số DNNN tại Việt Nam từng thua lỗ lớn gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến ngân sách như Vinashin, Vinalines hay các dự án nhà máy xơ sợi, thép... cho thấy bài toán hiệu quả cần được xem xét kỹ lưỡng khi mở rộng hoặc duy trì các doanh nghiệp này.

Thách thức trong quản trị doanh nghiệp nhà nước

Quản trị doanh nghiệp nhà nước đối mặt với nhiều thách thức về cấu trúc sở hữu, cơ chế điều hành, và sự can thiệp chính trị. Mô hình chủ sở hữu Nhà nước thường dẫn đến sự nhập nhằng giữa quyền quản lý và quyền sở hữu, gây ra tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.

Ở nhiều quốc gia, vai trò chủ sở hữu DNNN được thực hiện bởi các bộ, ngành chuyên môn, khiến trách nhiệm không rõ ràng và dễ phát sinh lợi ích cục bộ. Việc bổ nhiệm lãnh đạo DNNN không dựa hoàn toàn vào năng lực chuyên môn mà còn phụ thuộc vào cơ cấu chính trị, dẫn đến rủi ro về hiệu suất và minh bạch tài chính.

• Không có cơ chế đánh giá hiệu quả độc lập
• Các báo cáo tài chính thiếu chuẩn mực kế toán quốc tế
• Thiếu động lực cạnh tranh do ít áp lực từ thị trường
• Rủi ro đạo đức trong sử dụng vốn và tài sản công

Một ví dụ điển hình là cuộc điều tra của OECD cho thấy, hơn 45% các vụ bê bối tài chính tại châu Âu trong giai đoạn 2005–2015 liên quan đến các DNNN hoặc doanh nghiệp có vốn Nhà nước.

Chuyển đổi và cải cách doanh nghiệp nhà nước

Cải cách doanh nghiệp nhà nước là một chủ đề chiến lược trong nhiều chương trình cải cách kinh tế quốc gia. Mục tiêu chính của cải cách là tăng tính minh bạch, nâng cao hiệu quả hoạt động và giảm gánh nặng tài chính cho ngân sách nhà nước.

Ba hướng cải cách chính được áp dụng phổ biến:

• Cổ phần hóa: Chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần, bán một phần vốn cho nhà đầu tư chiến lược hoặc đại chúng. Việt Nam đã thực hiện cổ phần hóa hàng trăm DNNN từ những năm 2000.
• Phân tách chức năng: Tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng chủ sở hữu vốn, chuyển quyền sở hữu về Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) hoặc các quỹ đầu tư công lập.
• Áp dụng quản trị doanh nghiệp hiện đại: Tuân thủ các nguyên tắc quản trị theo chuẩn mực quốc tế, như công bố thông tin minh bạch, có hội đồng quản trị độc lập, kiểm toán định kỳ.

Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank), một DNNN được quản trị tốt phải đảm bảo ba nguyên tắc: tách bạch vai trò chính phủ và vai trò kinh doanh, khung pháp lý rõ ràng và giám sát công khai minh bạch.

Biện pháp cải cách	Mục tiêu	Kết quả kỳ vọng
Cổ phần hóa	Huy động vốn, nâng cao hiệu quả	Tham gia thị trường chứng khoán, minh bạch tài chính
Tách chức năng	Giảm xung đột lợi ích, tăng trách nhiệm	Chuyên nghiệp hóa quản lý vốn
Quản trị hiện đại	Tiệm cận tiêu chuẩn quốc tế	Hội đồng quản trị độc lập, kiểm soát nội bộ tốt

Doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

Việt Nam hiện có gần 500 DNNN hoạt động trong các lĩnh vực then chốt như năng lượng, viễn thông, tài chính và hạ tầng. Một số tập đoàn lớn như EVN, PVN, Viettel, Vinachem giữ vị trí thống lĩnh trong ngành và đóng góp đáng kể vào GDP quốc gia.

Từ đầu những năm 2000, cổ phần hóa được xem là trụ cột trong cải cách DNNN. Hàng loạt doanh nghiệp đã chuyển đổi thành công sang mô hình công ty cổ phần như Sabeco, Vinamilk, Vinatex... Tuy nhiên, tiến độ cổ phần hóa giai đoạn gần đây có dấu hiệu chậm lại do nhiều nguyên nhân:

• Khó khăn trong định giá doanh nghiệp, nhất là tài sản đất đai
• Thiếu nhà đầu tư chiến lược phù hợp
• Thủ tục hành chính và phê duyệt chậm trễ

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, chỉ khoảng 30% kế hoạch cổ phần hóa được thực hiện đúng tiến độ trong giai đoạn 2016–2020.

Tác động của doanh nghiệp nhà nước đến thị trường và cạnh tranh

Mặc dù giữ vai trò chủ đạo, DNNN cũng tạo ra nhiều hệ lụy cho thị trường nếu không được kiểm soát chặt chẽ. Sự ưu ái về vốn vay, đất đai hoặc thuế có thể khiến DNNN chiếm lợi thế không công bằng so với doanh nghiệp tư nhân, làm giảm sức cạnh tranh và sáng tạo trong nền kinh tế.

Ở một số lĩnh vực như ngân hàng, bất động sản hoặc bán lẻ, việc DNNN tham gia quá sâu có thể dẫn đến rủi ro bao cấp ngược, nơi thất bại kinh doanh của DNNN trở thành gánh nặng tài khóa cho Nhà nước.

Để giảm thiểu tác động tiêu cực, các tổ chức như UNCTAD khuyến nghị:

• Xây dựng luật cạnh tranh chặt chẽ và độc lập
• Đảm bảo tách bạch hoạt động công ích và thương mại trong cùng doanh nghiệp
• Giới hạn hỗ trợ tài chính chỉ trong những trường hợp có lý do chính sách rõ ràng

Tương lai của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế toàn cầu

DNNN vẫn sẽ đóng vai trò quan trọng trong nhiều nền kinh tế, đặc biệt là trong những lĩnh vực đòi hỏi đầu tư lớn, có tính chiến lược hoặc cần đảm bảo ổn định xã hội. Tuy nhiên, yêu cầu về hiệu quả, minh bạch và trách nhiệm giải trình sẽ ngày càng cao hơn.

Trong bối cảnh chuyển đổi số và phát triển bền vững, DNNN có thể trở thành đầu tàu đổi mới nếu được trao quyền tự chủ và vận hành theo mô hình doanh nghiệp hiện đại. Các lĩnh vực như năng lượng tái tạo, hạ tầng số, công nghệ cao đang là điểm đến chiến lược của nhiều DNNN tại châu Á và châu Âu.

Khái niệm “doanh nghiệp nhà nước kiểu mới” đã xuất hiện, trong đó DNNN không chỉ là công cụ điều tiết mà còn là lực lượng cạnh tranh toàn cầu thông qua đổi mới mô hình kinh doanh, quản trị chuyên nghiệp và hợp tác công – tư linh hoạt.

Tài liệu tham khảo

1. UNCTAD – State-owned Enterprises
2. IMF – State-Owned Enterprises: The Other Government
3. OECD – Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises
4. World Bank – State-Owned Enterprises
5. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam – Báo cáo cổ phần hóa DNNN
6. UNCTAD – Competition and Consumer Protection